Die Anti-Terrorismus-Politik der 1970er und 1980er Jahre in Westeuropa

Das Phänomen des „neuen Terrorismus“ nach dem 11. September 2001 bewegt nicht nur Politik und Gesellschaft, sondern konfrontiert auch die Wissenschaft mit Fragen nach den historischen und gegenwärtigen Bedingungen des Terrorismus und seiner Bekämpfung. Das öffentliche Interesse richtet sich dabei zunehmend auf die Erfordernisse und Grenzen der staatlichen Reaktionen. Die Rechtsbrüche im amerikanischen „Krieg gegen den Terrorismus“, für die das Gefangenenlager von Guantanamo als Chiffre steht, oder die Vorschläge bundesdeutscher Politiker, bestimmte Grundrechte zugunsten eines effizienteren „Anti-Terror-Kampfes“ einzuschränken, haben eine Debatte ausgelöst, wie weit der freiheitlich-demokratische Rechtsstaat in seiner legislativen, exekutiven und judikativen Antwort auf die terroristische Herausforderung gehen darf. Das Kernproblem sind die Widersprüche zwischen Mittel und Ziel: Ist eine wirksame Verteidigung der liberalen Demokratie gegen den Terrorismus innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens überhaupt möglich? Und wenn nicht: Gefährdet der Schutz von Staat und Verfassung dann nicht gerade das, was man schützen will?

Da dieses Dilemma nicht neu ist, rekurrierte auch die Diskussion über die staatlichen Maßnahmen gegen den Terrorismus wiederholt auf die Bekämpfung des „alten Terrorismus“ in den 1970er und 1980er Jahren. Dabei zeigte sich, dass die in erster Linie angesprochenen wissenschaftlichen Fächer auf diese Fragen kaum vorbereitet waren. Zwar ist das Terrorismus-Phänomen schon lange Gegenstand der Forschung, doch konzentrierten sich die bisher federführenden Soziologen und Politologen überwiegend auf die Binnenstruktur und das Wirken der terroristischen Gruppen, während die staatlichen Reaktionen in der Regel nur am Rande berührt wurden. Erst allmählich wird die politikwissenschaftliche Erforschung dieses Aspekts intensiviert, vor allem durch angelsächsische Autoren, die ihre Analyse des „Counter-Terrorism“ meist in die internationale Forschungsdebatte über die „Counter-Insurgency“ einordnen. So wichtig die Zwischenergebnisse solcher Ansätze auch sind und im interdisziplinär offenen Projekt des IfZ berücksichtigt werden sollen: Die systematisierende und gegenwartsbezogene Sichtweise der Politikwissenschaft, die zu einem teleologischen Geschichtsbild neigt und den „alten“ Terrorismus „durch die Brille von ‚9/11’ und dessen Konsequenzen“ (Wolfgang Kraushaar) betrachtet, sollte um den Blick durch das Fernglas des Historikers ergänzt werden.

Die Historisierung der Phänomene Terrorismus und Terrorismusbekämpfung ist eine wichtige Aufgabe der Zeitgeschichtsforschung. Das bestätigte auch der umfängliche Sammelband von Wolfgang Kraushaar „Die RAF und der linke Terrorismus“ (Hamburg 2006), der eine Bestandsaufnahme der Terrorismusforschung darstellt und ihre Defizite aufzeigt (Rezension: http://www.sehepunkte.de/2007/10/11460.html). Die Geschichtswissenschaft beschäftigt sich erst seit kurzem mit den 1970er und 1980er Jahren, und entsprechend steht auch die historische Terrorismusforschung über diese Dekaden noch am Anfang. Die Bedingungen für die stark quellenbezogene und historisch kontextualisierende Vorgehensweise des Historikers verbessern sich, vor allem auch dadurch, dass immer mehr staatliche Akten zugänglich werden. Das ermöglicht geschichtswissenschaftliche Pilotprojekte.

Das Projekt „Demokratischer Staat und terroristische Herausforderung“ befasst sich in historischer Perspektive mit dem nach wie vor aktuellen Problem, wie der moderne demokratische Staat westlicher Prägung den Terrorismus effizient bekämpfen kann, ohne die rechtsstaatlichen Prinzipien und die liberale Grundordnung aufs Spiel zu setzen. Es nimmt einen zentralen Bereich staatlichen Handelns in den westlichen Demokratien zwischen der Protestbewegung von 1968 und der Neuordnung Europas von 1989/90 in den Blick. Dieser Zeitraum war in Westeuropa von grundlegenden Wandlungsprozessen geprägt: politisch, ökonomisch und soziokulturell. Das Projekt schreibt die vergleichende Demokratieforschung des IfZ fort und steht außerdem komplementär zu zwei anderen Institutsprojekten, die sich mit dem dialektischen Prozess von „Reform und Revolte“ nach 1968 sowie mit der „Krise der Arbeitsgesellschaft 1973-1989“ befassen. Damit fügt es sich kohärent in das Forschungsprogramm des Instituts ein, das sich zunehmend der jüngsten Zeitgeschichte seit Anfang der 1970er Jahre zuwendet. Der Linksterrorismus ging aus der Studentenbewegung hervor und traf den westlichen Industriestaat in einer schwierigen Übergangsphase zwischen „Reform“ und „Krise“. Ausgerechnet in einer Zeit, als die staatliche Planungseuphorie und Reformfreudigkeit an ihre Grenzen stießen, zwang der Terrorismus den Staat zu einer grundsätzlichen Antwort. Die staatliche Reaktion drohte der Forderung nach Reformen eine Wendung zu geben, die vielen Hoffnungen des Aufbruchs von 1968 zuwiderlief – in Richtung eines im Bereich der Inneren Sicherheit omnipotenten Staates.

Im Mittelpunkt des Projekts stehen nicht die polizeilichen Maßnahmen oder die gerichtlichen Auseinandersetzungen, sondern die staatliche Anti-Terrorismus-Politik, d.h. die Diskussionen und Entscheidungen an der Spitze des Staates, in Regierung und Parlament, sowie innerhalb und zwischen den Parteien. Dabei werden – eingebettet in den Kontext der politischen, ökonomischen und soziokulturellen Rahmenbedingungen und bezogen auf die Leitfrage des beschriebenen Dilemmas in der Mittel-Ziel-Relation – methodisch zwei Wege gewählt:

• Mit den diskursanalytischen Ansätzen der Perzeptionsforschung soll untersucht werden, wie das Phänomen Terrorismus in den politischen Eliten wahrgenommen und gedeutet wurde. Was kennzeichnete und wie verliefen die Diskurse über Innere Sicherheit und terroristische Gewalt? Welche Terrorismus-Images und Bedrohungsszenarien wurden konstruiert oder gar bewusst inszeniert – und zu welchem Zweck?
• Die Analyse der Wahrnehmungen und Deutungen soll mit der politikgeschichtlichen Untersuchung des Handelns der staatlichen Akteure in Regierung, Bürokratie, Parlament und Parteien verbunden werden. Welche legislativen und exekutiven Anti-Terrorismus-Maßnahmen wurden vorbereitet und beschlossen? Welche unterschiedlichen Positionen zwischen Repression und Dialog, Unnachgiebigkeit und Flexibilität lassen sich erkennen und wie korrespondierten diese mit der öffentlichen Debatte?

Das von Johannes Hürter geleitete, vergleichend angelegte Forschungsprojekt läuft seit Herbst 2006. Zunächst wurde mit zwei Parallelstudien begonnen, die auf der Grundlage erst seit kurzem zugänglicher Quellen die Wahrnehmungen, Deutungen und Entscheidungen der maßgeblichen staatlichen Akteure in Regierung und Bürokratie, Parlament und Parteien der beiden am meisten vom sozialrevolutionären Terrorismus betroffenen westlichen Staaten untersuchen: Italiens und der Bundesrepublik Deutschland. Mit Hilfe von bei der Leibniz Gemeinschaft (WGL) für drei Jahre eingeworbenen Mitteln aus dem Pakt für Forschung und Innovation konnte das Projekt Anfang 2009 um zwei weitere Teilprojekte zur französischen Anti-Terrorismus-Politik sowie zur internationalen Verflechtung der bundesdeutschen Terrorismusbekämpfung ergänzt werden. Außerdem wurde von einem Kooperationspartner eine vergleichende Studie über die staatliche Reaktion auf transnationalen Terrorismus in der Bundesrepublik, den Niederlanden und Österreich erarbeitet und in die Projektreihe aufgenommen.

a) Staat und Terrorismus in Italien 1969-1982

Tobias Hof analysiert in seiner Studie, die im Juli 2009 von der Ludwig-Maximilians-Universität München als Dissertation angenommen wurde, erstmals umfassend die italienische Anti-Terrorismus-Politik in den 1970er und frühen 1980er Jahren. In diesem Zeitabschnitt erlebte Italien die heftigste Konfrontation zwischen Staat und Terrorismus in allen westlichen Demokratien. Wie nahm das politische Establishment diese Gefahr wahr? Gelang es dem italienischen Staat, den Rechts- und Linksterrorismus erfolgreich zu bekämpfen, ohne den verfassungsrechtlichen Rahmen zu verlassen? Die Reaktion des italienischen Staates auf den Terrorismus während der „bleiernen Jahre“ hatte einen maßgeblichen Einfluss auf die innenpolitische Entwicklung. Sie förderte nicht nur die Annäherung zwischen der christdemokratischen und der kommunistischen Partei, sondern bot dem politischen System Italiens auch eine Chance, seine Legitimationskrise zu überwinden. Die Dissertation ist 2011 unter dem Titel „Staat und Terrorismus in Italien 1969-1982“ als erster Band der neuen Reihe „Demokratischer Staat und terroristische Herausforderung“ in den „Quellen und Darstellungen zur Zeitgeschichte“ erschienen.

b) Staat und Terrorismus in der Bundesrepublik Deutschland 1969-1982

Die Auseinandersetzung zwischen Staat und Terrorismus war eines der grundlegenden innenpolitischen Probleme, mit denen sich die Bundesrepublik in den 1970er Jahren konfrontiert sah. Häufig ist in Wissenschaft und Publizistik sogar von „Jahren des Terrors“ oder einem „Jahrzehnt der Inneren Sicherheit“ die Rede. Auch wenn solche Etikettierungen übertrieben sein mögen, steht doch fest, dass es der selbsternannten „Stadtguerilla“ der RAF und anderer Gruppierungen gelang, im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat antiterroristische Sonderdiskurse, Sondermaßnahmen, Sondergesetze und Sonderprozesse zu provozieren, die das sensible Verhältnis von Sicherheit und Freiheit tief berührten. Im Mittelpunkt des Projekts von Johannes Hürter steht der Umgang von Regierung und Parlament mit terroristischer Gewalt während der sozialliberalen Ära. Das staatliche Handeln war in diesen Jahren davon geprägt, dass sich eine aktive, eher leitungsbestimmte und langfristig planende Reformpolitik der Inneren Sicherheit mehr und mehr mit einer reaktiven, eher bürokratiebestimmten und kurzfristig situativen Maßnahmenpolitik gegen den Terrorismus mischte. Diese geradezu dialektische Entwicklung soll auf der Perzeptions- wie auf der Handlungsebene analysiert und in den Wandel von „Staatsgewalt“ in einer zunehmend deliberativen Demokratie eingeordnet werden.

c) Staat und Terrorismus in Frankreich 1981-1988

Das Dissertationsvorhaben von Markus Lammert ergänzt die beiden Teilprojekte über die Anti-Terrorismus-Politik in der Bundesrepublik und in Italien um ein drittes nationalstaatliches Beispiel. Der französische Staat war mit einem breiten Spektrum politischer Gewalt konfrontiert: Nach Beendigung der Pariser Mai-Unruhen von 1968 musste in Korsika, der Bretagne und den baskischen Departments verstärkt auf separatistisch motivierte Gewalt reagiert werden. Mit „Action Directe“ entstand Ende der 1970er Jahre außerdem eine linksterroristische Gruppierung. Die größte Herausforderung stellten aber seit Anfang der 1980er Jahre transnational agierende Gruppen aus dem Nahen Osten dar. Den Anschlägen folgten harte exekutive und legislative Maßnahmen, die das sozio-politische Klima des Landes nachhaltig veränderten. Ziel der Arbeit ist es, die französische Anti-Terrorismus-Politik der 1980er Jahre in die politik- und gesellschaftsgeschichtlichen Entwicklungen der V. Republik einzuordnen. Die Untersuchung soll neben den Maßnahmen von Exekutive und Legislative auch die öffentlichen Debatten um Terrorismus und Terrorismusbekämpfung in den Blick nehmen. Erstes Zwischenergebnis: Markus Lammert, Die französische Linke, der Terrorismus und der „repressive Staat“ in der Bundesrepublik in den 1970er Jahren, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 59 (2011), S. 533-560.

d) „Innere Sicherheit“ als europäisches Problem

Eva Oberloskamp bearbeitet das Postdoc-Projekt „‘Innere Sicherheit‘ als europäisches Problem. Bundesdeutsche Terrorismusbekämpfung und die Anfänge der europäischen Integration im Bereich von Justiz und Innerem in den 1970er Jahren“. Dadurch wird den anderen drei Studien, die sich vornehmlich mit der innenpolitischen Seite der Terrorismusbekämpfung beschäftigen, die internationale Dimension zur Seite gestellt. Die Untersuchung konzentriert sich auf einen besonders folgenreichen Aspekt zwischenstaatlicher Kooperation bei der Terrorismusbekämpfung: auf die in den 1970er Jahren einsetzenden Bemühungen der neun EG-Staaten, im Bereich der Inneren Sicherheit zu gemeinsamen Grundsätzen und Maßnahmen zu gelangen. Die Zusammenarbeit in diesem hochsensiblen, unmittelbar die staatliche Souveränität betreffenden Bereich ist bis heute zu einem der am schnellsten expandierenden Politikfelder der EU geworden.

e) Demokratischer Staat und transnationaler Terrorismus

In enger Verbindung mit dem IfZ-Projekt entstand die Studie von Matthias Dahlke „Demokratischer Staat und transnationaler Terrorismus. Drei Wege zur Unnachgiebigkeit in Westeuropa 1972-1975“, die 2009 von der Humboldt-Universität zu Berlin als Dissertation angenommen und 2011 in der Projektreihe der „Quellen und Darstellungen zur Zeitgeschichte“ publiziert wurde. Schon in den 1970er Jahren hielten transnational vernetzte und operierende Terroristen die Regierungen und die Öffentlichkeit in Westeuropa durch Geiselnahmen in Atem. Besonders spektakulär waren das Olympia-Attentat von München (1972), die OPEC-Geiselnahme in Wien (1975) sowie die Molukkeranschläge in Den Haag, Beilen und Amsterdam (1974/75). Wie reagierten die betroffenen Staaten auf diese neue Herausforderung? Matthias Dahlke zeigt, wie drei verschiedene westeuropäische Regierungen auf unterschiedlichen Wegen zum Grundsatz der Unnachgiebigkeit gelangten, zugleich aber auch Geheimabsprachen mit Terroristen nicht scheuten. Der transnationale und vergleichende Ansatz ermöglicht dabei eine neue Sicht auf die europäische Geschichte der Auseinandersetzung von Staat und Terrorismus.

Um den komparativen Aspekt zu akzentuieren, wurde im Mai 2008 mit dem Kooperationspartner des IfZ, dem Italienisch-Deutschen Historischen Institut (Fondazione Bruno Kessler) in Trient, eine von der DFG geförderte internationale Tagung über die Terrorismusbekämpfung in der Bundesrepublik Deutschland und Italien durchgeführt (Tagungsbericht: http://hsozkult.geschichte.hu-berlin.de/tagungsberichte/id=2134). Aus der Konferenz ist ein Sammelband hervorgegangen: Johannes Hürter/Gian Enrico Rusconi (Hrsg.), Die bleiernen Jahre. Staat und Terrorismus in der Bundesrepublik Deutschland und Italien 1969-1982, München 2010. Vgl. außerdem den Essay von Johannes Hürter, Anti-Terrorismus-Politik. Ein deutsch-italienischer Vergleich 1969–1982, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 57 (2009), S. 329-348.

Das Projekt beschäftigt zwei Studentische Hilfskräfte, zur Zeit Rouven Janneck und Frederik Laub.

Eine Kooperation besteht mit Sabine Bergstermann (Ludwig-Maximilians-Universität München), die eine Dissertation zum Thema „Terror, Recht und Freiheit. Die Justizvollzugsanstalt Stuttgart-Stammheim als Ort und Symbol der Auseinandersetzung zwischen Staat und RAF“ vorbereitet.

Publikationsverzeichnis des Projekts. [pdf]

Stand: September 2011